"PER L'EUROPA UN NUOVO 'WHATEVER IT TAKES'"

di Renato Brunetta e Pasquale Lucio Scandizzo

Dopo Berlino, nulla appare più come prima. Si sta aprendo uno spiraglio per una pace più vicina che mai, e il tempo dell’attesa lascia spazio alla responsabilità della scelta. Forse è il momento dei giusti equilibri: non quelli fragili di una tregua provvisoria, ma quelli di una pace duratura, della ricostruzione, della paziente – e indispensabile - ricucitura dei fili recisi  dalla guerra. Ora serve convertire lo scenario e catalizzare l’impiego degli attivi sovrani russi non come strumento di rivalsa, ma come leva per la pace e, soprattutto,  per il futuro. Perché ciò che accadrà dopo la guerra conta più di ciò che l’ha preceduta. Riportare la Russia nel circuito finanziario internazionale non è una concessione: è una scelta strategica, l’unico argine credibile contro nuove – e sempre possibili – avventure. Significa offrire, accanto alla pressione militare e alle sanzioni, un terreno di reintegrazione condizionata, ma possibile. È il modo più concreto per disinnescare la spirale di isolamento e radicalizzazione che può solo generare nuovi conflitti. Qui si gioca la stabilità globale. Qui si costruisce la pace che dura.

E in questo nuovo assetto, va detto con chiarezza, senza infingimenti né diplomazie di maniera: il multilateralismo, così come lo abbiamo conosciuto, è finito. Allo stesso tempo, però, la competizione globale non può e né deve essere ridotta semplicemente a un confronto tra “Stati Uniti e Cina”, con tutto il resto messo in secondo piano. Si va, invece, affermando un multilateralismo a geometria variabile in cui, come dimostrano - per esempio - gli accordi Mercosur, l’Europa può essere un costruttore istituzionale e un protagonista principale. In questo quadro, la Russia, pur avendo un’economia relativamente piccola e fragile, non può essere considerata un attore residuale, poiché il suo ruolo nella geopolitica globale, le capacità di destabilizzazione regionale, le risorse energetiche e, soprattutto, il suo arsenale nucleare continuano a renderla un elemento importante nelle architetture della sicurezza europea e mondiale. È proprio questa combinazione di debolezza economica e forza militare a renderla un attore meno prevedibile e, talvolta, più pericoloso, mentre la sua posizione storica e culturale, inevitabilmente legata all’Europa, la indica come un partner necessario nel lungo termine.

In questo scenario, l’Europa rischia di essere vista dai propugnatori del nuovo autoritarismo mondiale come un fastidio. Perché? Perché non è una potenza ma, al contempo, è forse l’ultimo baluardo della democrazia a livello internazionale. È una sommatoria di 27 Stati. Perché non decide. Perché non parla con una voce sola. Perché non ha una difesa comune, una politica estera comune, una capacità fiscale comune. È esattamente per questo che gli Stati Uniti - Trump, ma anche prima di lui - hanno sempre preferito trattare con i singoli Stati membri, mai con l’Unione nel suo insieme. E allora il punto è politico, non tecnico. Strategico, non ideologico. L’Europa deve scegliere: o diventa una potenza confederale, o accetta l’irrilevanza. Ma attenzione: diventare potenza non significa diventare antiamericana. Sarebbe un errore clamoroso, suicida. L’Europa non deve porsi in contrapposizione agli Stati Uniti, ma crescere insieme agli Stati Uniti. In una logica di atlantismo paritario, occidentale e democratico. Dire a Washington - al di là delle provocazioni, delle semplificazioni - che l’Europa ambisce a essere partner paritario, non antagonista. Potenza globale con gli Stati Uniti, non contro gli Stati Uniti. È questo il doppio binario della vera intelligenza strategica: autonomia e alleanza come fattori di riequilibrio

Questo implica una scelta netta sulla sicurezza. La sicurezza europea deve essere prodotta in Europa. L’epoca della delega strutturale a Washington è conclusa. L’UE, anche nel settore della difesa, deve divenire un player credibile e rispettato. Non come somma inefficiente delle spese militari nazionali - che produrrebbe solo frammentazione e sprechi - ma attraverso una difesa europea integrata, un’industria comune della sicurezza, economie di scala e investimenti duali. In questa direzione si collocano il programma SAFE e il ricorso all’indebitamento comune. È, a tutti gli effetti, un “PNRR geopolitico”: non più per rispondere a una crisi sanitaria – il COVID -, ma per garantire la sopravvivenza strategica dell’Unione.

Dentro questa cornice si colloca la decisione cruciale del Consiglio europeo di questa settimana sull’Ucraina: l’utilizzo degli attivi sovrani russi congelati in Europa. Oltre 200 miliardi di euro immobilizzati, per 185 miliardi in Belgio. La scelta non è soltanto una questione tecnica. È una questione di credibilità e di potenza, militare e politica. Quegli attivi devono diventare la garanzia finanziaria per sostenere l’Ucraina, per consentirle di vivere, resistere ed esistere come Stato. Non serve confiscarli domani mattina: basta usarli come sottostante di un grande prestito europeo. Il diritto internazionale lo consente: chi aggredisce paga. Gli ostacoli giuridici e le possibili ripercussioni della decisione comunitaria non vanno sottovalutati. La base giuridica per il congelamento e l’eventuale utilizzo degli asset russi, costituiti da riserve della Banca Centrale, è tuttavia robusta. Essa si fonda sul cosiddetto principio delle contromisure del diritto internazionale. I Paesi europei possono credibilmente sostenere che la Russia, con l’invasione dell’Ucraina, si sia resa colpevole di una grave violazione della Carta delle Nazioni Unite e di obblighi erga omnes. Benché tale violazione non sia riconosciuta da un giudizio di una corte internazionale, in base al principio di proporzionalità essa dà, tuttavia, agli Stati terzi che si considerano parte lesa, direttamente e per solidarietà, di adottare misure preventive temporanee, proporzionate e reversibili.

Tali misure sono finalizzate a ripristinare la legalità nonché ad assicurare le basi per una compensazione dei danni subiti direttamente o indirettamente. Non si tratta, quindi, di una confisca permanente - che sarebbe in contrasto con l’immunità sovrana della banca centrale - ma di una sospensione dell’esercizio dei diritti della Banca Centrale russa fino al ristabilimento della situazione conforme al diritto.

Poiché la confisca diretta pone rilevanti criticità giuridiche e non ha precedenti comparabili per portata e gravità, l’UE e i partner del G7 hanno privilegiato strumenti alternativi. Tali strumenti prevedono il congelamento degli asset, la creazione di meccanismi finanziari di compensazione e l’uso degli interessi maturati, nonché l’impiego degli asset stessi come collaterale per prestiti a favore dell’Ucraina. Soluzioni sostenute anche dal REPO Act negli Stati Uniti e da misure nazionali analoghe, che evitano il trasferimento della proprietà e mirano a conciliare il sostegno all’Ucraina con il rispetto dell’immunità sovrana.

Sul piano fattuale, l’UE può considerarsi parte lesa: la Russia non ha attaccato solamente l’Ucraina, ma ha causato danni economici significativi agli Stati membri attraverso forme di pressione energetica, cyberattacchi e operazioni di influenza. Ciò rafforza l’argomento delle riparazioni di guerra, pur restando giuridicamente controverso. La violazione grave del diritto internazionale da parte di Mosca consente all’UE di sospendere temporaneamente alcuni obblighi verso la Banca Centrale russa, inclusa la protezione dell’immunità degli asset congelati.

Le contromisure non devono essere punitive: devono rimanere revocabili e non compromettere i diritti della controparte. Devono essere flessibili, per gestire le possibili reazioni russe e aprire a soluzioni cooperative per la pace e la ricostruzione, nel breve e nel lungo periodo. Il meccanismo della Commissione rispetta questi requisiti, assicurando che le richieste russe sugli asset rimangano valide e siano ripristinate al termine del conflitto e dopo la definizione delle eventuali riparazioni.

Per questa ragione lo strumento finanziario individuato è fondato su due livelli di garanzia. Un primo livello utilizza gli asset russi senza toccare il capitale, ma impiegandone il valore e gli interessi per sostenere l’emissione di un prestito europeo a favore dell’Ucraina. In un secondo livello, gli Stati membri forniscono - a loro volta - garanzie che assicurano che, indipendentemente dall’esito dei contenziosi o dei flussi finanziari, la sostenibilità del prestito non sia compromessa.

Questa architettura a due livelli fornisce un supporto cruciale all’operazione finanziaria e consente di trasformare un’azione di contenimento bellico in un investimento di lungo periodo per la pace sostenibile e la ricostruzione democratica dell’Ucraina. Assicurando continuità e prevedibilità agli sforzi di ricostruzione, l’Europa crea alcune condizioni essenziali per un’uscita negoziale dal conflitto fondata non sulla logica del logoramento, ma su quella della rinascita.

In questo contesto, la ricostruzione dell’Ucraina non può essere vista come un a mera operazione post-bellica. Essa si propone invece fin da ora come una componente essenziale di una strategia europea di breve e lungo termine: un processo da avviare parallelamente al sostegno militare, per dare forma a una pace credibile, giusta e duratura, capace di restituire fiducia ai cittadini ucraini e legittimità internazionale all’azione dell’Unione.

Dal punto di vista sostanziale l'operazione può, quindi, rimanere flessibile e revocabile perché è interamente garantita dai paesi membri della UE. In questo quadro, più che come una misura volta a colpire la Russia, lo strumento finanziario identificato si può interpretare come il grimaldello giuridico che consente di utilizzare il consenso maggioritario per la decisione sul prestito comunitario all’Ucraina, evitando il potere di veto di pochi dissenzienti.

I rischi maggiori dell’operazione riguardano la reputazione della Unione Europea sia di fronte agli operatori finanziari, sia - soprattutto - nei confronti dei propri cittadini. La violazione del principio di non interferenza con gli asset finanziari in custodia fiduciaria, aggravata dal pericolo di violazione della immunità sovrana riconosciuta alle banche centrali, potrebbe ripercuotersi sulla reputazione dell’euro come valuta di riserva e dell’intero sistema istituzionale europeo. Ciò proprio in un momento critico di instabilità del dollaro e di frammentazione dell’ordine monetario internazionale.

Questo è un costo che va accettato, anche se le sue ricadute possono essere gestite attraverso le garanzie solidali dei membri della UE e la predisposizione di strumenti finanziari di compensazione e riduzione del rischio. Le garanzie fornite dai singoli Stati creano, però, anch’esse una serie di problemi e cadono in un momento particolarmente delicato in cui le opinioni pubbliche sono già disorientate e preoccupate dell’impegno crescente sulle spese per la difesa. A questo riguardo, il vero pericolo non è il costo dell’operazione, ma lasciare che sia raccontata come un onere ingiustificato, e non come un investimento nella sicurezza europea e nella sua stessa credibilità istituzionale.

Qui entra in gioco anche il vero fattore strategico: il tempo.

Garantire all’Ucraina risorse per due, tre, quattro anni significa togliere a Mosca la leva del logoramento. La Russia perde uomini, risorse, consenso. L’embargo energetico sta funzionando. L’isolamento pesa. La crescita è a zero. L’IVA è stata aumentata per finanziare l’economia di guerra. I soldati russi iniziano a essere pagati meno di quanto era stato promesso loro. Un quadro di supporto europeo prevedibile e duraturo può, quindi, aumentare la convenienza, per Mosca, di considerare soluzioni politiche, riducendo l’aspettativa che l’Ucraina possa cedere per esaurimento. In questo senso, la leva del tempo può essere sfruttata per riequilibrare le posizioni delle parti nel conflitto in corso, in modo da rafforzare gli incentivi alla trattativa e creare uno spazio più favorevole a un esito negoziato.

Un’Ucraina che sa di poter resistere economicamente e militarmente grazie al prestito di riparazione dell’UE diventa, infatti, il principale elemento di induzione alla trattativa per la Russia. Ecco perché questa decisione deve essere presa dai Capi di Stato e di governo al Consiglio europeo del 18 dicembre: segna il passaggio dall’Europa che riflette all’Europa che decide. Dalla passività all’azione. È un atto politico di sovranità europea. Anche in caso di accordo di pace, l’affermazione di potenza dell’UE passa dalla capacità di ricostruzione e integrazione rapida dell’Ucraina.

La dichiarazione dei leader europei del 15 dicembre pubblicata nell’ambito dei negoziati con gli Stati Uniti per una pace in Ucraina prevede esattamente questo: usare gli attivi per investire nella prosperità futura dell’Ucraina tenendo conto della necessità per la Russia di compensare i danni causati.

Su questo si gioca il futuro dell’Unione. Sono comprensibili, quindi, i timori dei singoli Stati membri relativamente alle garanzie da mettere in cambio per poter sfruttare la strategia di utilizzo degli asset russi come collaterale del finanziamento da concedere all’Ucraina. Ma questi timori devono essere superati, perché è sulla forza di coesione e di offrire soluzioni, anche finanziarie, comuni che l’UE gioca la propria credibilità.

Proprio perché, dopo Berlino, la pace non è più un’astrazione ma una possibilità concreta, questa occasione può e deve essere sfruttata per compiere un ulteriore passo verso il momento “hamiltoniano” dell’Europa, attraverso la messa in comune delle risorse finanziarie e delle garanzie necessarie a sostenerla. È su questo terreno che l’Europa è chiamata a dimostrare di meritare il sacrificio del popolo ucraino, che non difende soltanto sé stesso, ma l’idea stessa di Europa e la sua sicurezza. Questa difesa deve anche comprendere un percorso di reintegrazione della Russia, non solo nell’interesse dell’Europa, ma anche della stessa Russia. Perché una Russia non più isolata, ma riportata nel sistema multilaterale è una potenziale garanzia di pace, stabilità e progresso.  In questo momento storico, il tempo è potenza: spetta all’Europa decidere se saperlo trasformare in visione e responsabilità.