SI È SVOLTA OGGI ALLA CAMERA L'AUDIZIONE DEL PRESIDENTE DEL CNEL SUL DDL ASP

03 dicembre 2025

Brunetta: nostro obiettivo è valorizzare il ruolo dei servizi alla persona

Si è svolta oggi l'audizione del presidente del Consiglio Nazionale dell'Economia e del Lavoro Renato Brunetta presso la Commissione Affari Sociali della Camera dei deputati sul Ddl recante ‘Disposizioni in materia di aziende pubbliche di servizi alla persona’.

All’audizione hanno preso parte anche il prefetto Francesco Paolo Tronca, coordinatore del gruppo di lavoro CNEL sulle Aziende Pubbliche di Servizi alla Persona e attuale commissario straordinario dell’ASP Pio Albergo Trivulzio, e Massimiliano Monnanni, segretario generale del Consiglio Nazionale dell'Economia e del Lavoro.

Cliccare qui per il Ddl CNEL, approvato dall'Assemblea il 27 marzo 2025
Cliccare qui per il Rapporto CNEL in materia di ASP

“Il Disegno di legge d’iniziativa CNEL sulle ASP, le Aziende Pubbliche di Servizi alla Persona, - ha dichiarato il presidente Brunetta - si inquadra all’interno di una strategia complessiva, che ha posto il tema delle politiche sociali al centro del programma della XI Consiliatura e che è volta a valorizzare il ruolo dei servizi alla persona. In quest’ottica, abbiamo approvato anche altri tre Ddl: uno sulla Legge quadro 328/2000, un altro sul riutilizzo a fini sociali di beni e imprese confiscate, e un terzo che interviene sulla disciplina degli amministratori di sostegno. La ricchezza e la densità delle reti di cui le ASP sono un pezzo importante e vitale va preservata, attualizzata e interconnessa. E questo non solo per garantire l’identità territoriale che ne rappresenta un elemento costitutivo, ma anche e soprattutto per renderla sempre più un fattore incisivo nelle politiche di coesione e inclusione sociale rispetto alle transizioni demografiche in atto”.

IL DDL SULLE ASP GIUNGE DOPO UN AMPIO LAVORO DI ASCOLTO E DI ANALISI

“Il Ddl sulle ASP – ha affermato il presidente del CNEL – è la risultante di un’attività di ascolto e coinvolgimento degli operatori del settore e delle categorie professionali interessate. Parliamo di un mondo costituito da 578 aziende pubbliche ed IPAB. Il CNEL ha censito un numero di dipendenti subordinati pari ad oltre 27 mila unità, con una stima complessiva su tutti gli enti ancora esistenti pari ad oltre 40 mila. Il preventivo lavoro di ricerca e studio che abbiamo svolto è sfociato nella pubblicazione del I Rapporto nazionale sulle ASP e poi in un più ampio volume a stampa. Si è così colmato un vuoto informativo e statistico di oltre 25 anni. Risale infatti al 1998 l’ultimo studio sulle allora IPAB, realizzato dal Dipartimento affari sociali della Presidenza del Consiglio in vista dell’approvazione della riforma dei servizi sociali, la legge 328/2000, dalla quale è scaturito poi il d.lgs. 207/2001 di riforma delle IPAB in ASP”.

LE ASP SCONTANO ANCORA LIMITI RILEVANTI IN TERMINI DI RICONOSCIMENTO NORMATIVO

“Le ASP, pur rappresentando un elemento imprescindibile della rete dei servizi alla persona, scontano ancora – ha evidenziato Brunetta – limiti rilevanti in termini di riconoscimento normativo e di chiarezza rispetto alla loro collocazione istituzionale. Una situazione che ha contribuito a generare significative incertezze nella gestione degli enti e nella loro effettiva partecipazione alle politiche pubbliche. Ciò ha limitato il pieno dispiegamento del loro potenziale, determinando al contempo rilevanti svantaggi, in particolare sotto il profilo fiscale, economico e della flessibilità operativa, rispetto a soggetti privati profit e non profit. Di qui l’esigenza di un intervento legislativo di riordino complessivo della materia, con l’obiettivo di avere una governance più chiara, efficace e trasparente delle ASP e delle rimanenti IPAB, a beneficio dell’intero sistema dei servizi alla persona”.

EVIDENTE DISPARITÀ DI TRATTAMENTO TRA LE ASP E GLI ALTRI SOGGETTI DEL SISTEMA

“Il Ddl è aperto a tutti gli ulteriori apporti e contributi. È una sorta di cantiere, al quale è necessario partecipino in prima persona tutti i soggetti pubblici della rete integrata dei servizi alla persona, a partire dalla Conferenza delle Regioni e delle Province Autonome, dall’ANCI, dal Terzo Settore. Proprio per questo – ha detto il presidente del CNEL – abbiamo costituito un apposito gruppo di lavoro per integrare e migliorare ulteriormente il Ddl, soprattutto con riferimento alle numerose problematiche di natura fiscale e previdenziale, situazioni che di fatto pongono le ASP in una situazione di evidente disparità di trattamento rispetto a tutti gli altri soggetti del sistema, con un aggravio significativo di costi, che peraltro finiscono per pesare in molti casi anche sugli enti locali con i quali le ASP intrattengono rapporti convenzionali e contratti di servizio”.

RENDERE APPORTO ASP AL SISTEMA DEI SERVIZI SOCIALI SEMPRE PIÙ EFFICIENTE

“L’obiettivo comune – ha sottolineato Brunetta – per il quale invito tutta la Commissione a lavorare proficuamente è quindi quello di individuare tutti gli interventi di revisione normativa volti a rendere l’apporto e il concorso delle ASP al sistema territoriale dei servizi sociali sempre più efficace ed efficiente, semplificando le procedure cui sono tenute ad ottemperare pur avendo dimensioni organizzative ridotte, riducendo ed auspicabilmente eliminando gli svantaggi competitivi cui sono sottoposte a livello fiscale e previdenziale, istituendo meccanismi continuativi di monitoraggio sulla gestione patrimoniale al fine di assicurarne una crescente redditività”.

TRONCA: RIFORMA ASP CREDIBILE SOLO SE SI AFFRONTA LA QUESTIONE DEL PATRIMONIO

“La riforma delle ASP – ha dichiarato il prefetto Tronca – non può essere credibile se non affronta in modo chiaro la questione del patrimonio, in particolare quello proveniente da donazioni ed eredità. Tale patrimonio – accumulato in oltre un secolo di lasciti a favore dei poveri, dei malati, degli anziani non autosufficienti – non è una riserva occasionale alla quale attingere per esigenze contingenti, né una generica dotazione ‘sociale’ da usare discrezionalmente. È, al contrario, il presupposto economico-strumentale della missione delle ASP: deve produrre reddito, in modo stabile e compatibile con una prudente amministrazione, per finanziare nel tempo le attività istituzionali. Le ASP non devono fare housing sociale ma devono creare reddito. La riforma delle ASP – ha proseguito Tronca – dovrebbe fissare in modo chiaro che la funzione sociale dell’ente si realizza attraverso i servizi erogati e le prestazioni assistenziali, mentre la gestione del patrimonio deve essere orientata prioritariamente alla massima redditività, nel rispetto dei vincoli di destinazione e delle regole di trasparenza e concorrenza. Il ‘sociale’ non si fa a danno del patrimonio ma grazie a un patrimonio ben gestito”.

IL PATRIMONIO DEVE ESSERE PENSATO E GOVERNATO COME UN CAPITALE SOCIALE PRODUTTIVO

“Una delle ambiguità più dannose – ha aggiunto il prefetto – nella storia delle ex IPAB e delle ASP è stata la confusione tra finalità sociale dell’ente (assistenza, cura, servizi alla persona) e uso ‘sociale’ diretto del patrimonio (ad esempio concessioni d’uso gratuito o a canoni simbolici, assegnazioni discrezionali, contratti di affitto personalizzati, vendite sottocosto). Questa confusione ha prodotto in molte realtà effetti negativi come l’erosione progressiva delle entrate patrimoniali e le distorsioni allocative (benefici privati a pochi soggetti ‘vicini’ all’ente). Il patrimonio delle ASP – fatto di immobili spesso di pregio e di grandi proprietà terriere – è stato storicamente definito ‘patrimonio dei poveri’. Oggi, di fronte ad un sempre progressivo invecchiamento della popolazione e all’aumento delle fragilità, quel patrimonio deve essere pensato e governato come un capitale sociale produttivo, non come una riserva da consumare”.

TRONCA: RIFORMA ASP CREDIBILE SOLO SE SI AFFRONTA LA QUESTIONE DEL PATRIMONIO

IL PATRIMONIO DEVE ESSERE PENSATO E GOVERNATO COME UN CAPITALE SOCIALE PRODUTTIVO

“Una delle ambiguità più dannose – ha aggiunto il prefetto Tronca – nella storia delle ex IPAB e delle ASP è stata la confusione tra finalità sociale dell’ente (assistenza, cura, servizi alla persona) e uso ‘sociale’ diretto del patrimonio (ad esempio concessioni d’uso gratuito o a canoni simbolici, assegnazioni discrezionali, contratti di affitto personalizzati, vendite sottocosto). Questa confusione ha prodotto in molte realtà effetti negativi come l’erosione progressiva delle entrate patrimoniali e le distorsioni allocative (benefici privati a pochi soggetti ‘vicini’ all’ente). Il patrimonio delle ASP – fatto di immobili spesso di pregio e di grandi proprietà terriere – è stato storicamente definito ‘patrimonio dei poveri’. Oggi, di fronte ad un sempre progressivo invecchiamento della popolazione e all’aumento delle fragilità, quel patrimonio deve essere pensato e governato come un capitale sociale produttivo, non come una riserva da consumare”.

Cliccare qui per il video integrale dell'audizione

IL SISTEMA ASP-IPAB

UNA COMPONENTE DALLA QUALE È DIFFICILE PRESCINDERE

Notoriamente, le Istituzioni Pubbliche di Assistenza e Beneficenza (IPAB) rappresentano nella storia delle politiche sociali dell’Italia la prima forma organizzata di risposta ai bisogni sociali concepita dall’allora Stato liberale e monarchico in una fase di profonda trasformazione come quella a cavallo tra l’Ottocento e il Novecento. Esse hanno quindi storicamente ricoperto – e in numerosi contesti territoriali tutt’oggi ricoprono – un ruolo fondamentale all’interno della rete dei servizi sociali e assistenziali, risultando in alcuni ambiti una componente dalla quale è difficile prescindere. L’approvazione del D.lgs 207/2001 di riforma delle IPAB, cui ha fatto seguito dopo soli alcuni mesi la modifica del Titolo V della Costituzione del 2001, ha innescato una profonda differenziazione del “sistema IPAB”, ormai consolidatasi in base alle diverse leggi regionali attuative dei principi contenuti nella legge 328/2000.

SONO 17 LE REGIONI CHE HANNO ADOTTATO UNA SPECIFICA LEGGE REGIONALE DI RIORDINO DELLE IPAB

A quasi 25 anni dall’adozione della riforma nazionale sono 17 le Regioni che hanno adottato una specifica legge regionale di riordino delle IPAB. Le Regioni hanno adottato un atteggiamento eterogeneo, riconducibile a due principali indirizzi. Da un lato, alcune Regioni – prima fra tutte l’Emilia-Romagna – hanno adottato una normativa regionale promuovendo un’impostazione di natura marcatamente pubblicistica, volta a incentivare la trasformazione delle IPAB in ASP, costituite come enti di diritto pubblico. Dall’altro, vi sono Regioni che, facendo leva sulla competenza esclusiva acquisita in materia di servizi sociali a seguito della riforma del Titolo V della Costituzione, hanno delineato percorsi normativi distinti, strettamente legati alle priorità e agli orientamenti della propria agenda politica territoriale, come nel caso emblematico della Lombardia, dove la stragrande maggioranza delle IPAB sono state trasformate in fondazioni di diritto privato. Sono invece tre le regioni che non hanno ancora emanato la normativa regionale di riforma delle IPAB: la Calabria, il Veneto e la Sicilia.

SITUAZIONE PIÙ CRITICA QUELLA DI SICILIA E VENETO

La situazione più critica risulta quella di Sicilia e Veneto, dove si rileva un ritardo particolarmente preoccupante, anche in considerazione della maggiore rilevanza che il fenomeno IPAB assume per dimensioni di enti e volumi di attività in queste due regioni rispetto alla Calabria. In Sicilia, nonostante le persistenti e crescenti difficoltà, molte IPAB proseguono la propria missione e complessivamente resta oltremodo consistente anche il relativo patrimonio immobiliare, spesso non utilizzato o valorizzato. In Veneto le IPAB continuano a garantire assistenza a circa 15.000 anziani in larga parte non autosufficienti, impiegando complessivamente oltre 10.000 addetti, confermando la persistente vitalità e essenzialità del ruolo di IPAB e ASP quali soggetti gestori di servizi fondamentali per l’inclusione sociale anche con particolare riguardo ai territori delle aree interne e dei piccoli comuni.

L’ATTIVITÀ PREVALENTE È L'ASSISTENZA AGLI ANZIANI

Secondo le risultanze dello studio realizzato dal CNEL l’attività prevalente e più diffusa delle IPAB/ASP è quella dell'assistenza agli anziani, in particolare quelli non autosufficienti. L’80% degli enti censiti dichiara di operare nell’ambito dell’assistenza agli anziani non autosufficienti, evidenziando in modo netto la centralità delle strutture residenziali per anziani e dei servizi assistenziali correlati quale principale settore in cui attualmente operano ASP e IPAB. Seguono, per diffusione, le attività di assistenza rivolte alle persone con disabilità e ai minori. Molte IPAB e ASP inoltre svolgono contemporaneamente attività in più settori.

SIGNIFICATIVA L’ENTITÀ DELL’APPORTO DELLE RISORSE FINANZIARIE DI IPAB ED ASP

Anche l’entità dell’apporto delle risorse finanziarie proprie di IPAB ed ASP al sistema dei servizi sociali resta tuttora significativo. Le rendite patrimoniali annue al lordo di tasse e imposte per l’anno 2024 hanno superato i 173,2 milioni di euro per i 223 enti censiti, il che conduce ad una stima orientativa superiore a livello totale ai 400 milioni di euro annui. Una cifra consistente della quale ad oggi non è possibile misurare l’apporto complessivo alla spesa pubblica sociale né tantomeno l’impatto che ne deriva in termini di maggiori servizi alla persona. L’impatto delle rendite patrimoniali sull’entità dei servizi erogati alle rispettive comunità territoriali risulta in ogni caso limitato da una fiscalità nazionale e regionale nettamente sfavorevole rispetto al Terzo Settore, come si evince dal caso dell’IRAP fissata per le IPAB/ASP all’8,50% e largamente superiore non solo a quella applicata al Terzo Settore, ma financo agli enti commerciali.

IL DDL CNEL SULLE ASP

Alla luce delle criticità emerse e delle evidenze raccolte, il CNEL ha dunque elaborato e approvato un Ddl che si muove nel doveroso rispetto delle prerogative costituzionali in materia di servizi sociali attribuite alle Regioni a seguito della modifica del Titolo V, limitandosi quindi ad intervenire esclusivamente nei limiti delle competenze residue attribuite allo Stato, integrando e modificando alcuni provvedimenti legislativi statali adottati negli ultimi venti anni e nei quali le ASP non sono state contemplate. Considerata l’esclusione delle Aziende di Servizi alla Persona succedute alle Istituzioni Pubbliche di Assistenza e Beneficenza da molteplici provvedimenti concernenti i servizi pubblici locali e, in termini più ampi, le politiche sociali, il testo si propone quindi di:

chiarire la natura giuridica delle ASP, oggetto di interpretazioni variegate e difformi che ne ostacolano l’ottimale funzionamento;
assicurare parità di trattamento rispetto ad altri enti non aventi scopo di lucro e svolgenti funzioni di interesse pubblico e sociale, quali quelli del Terzo Settore;
consentire l’accesso a strumenti normativi e fiscali finora preclusi (quali il 5 per mille, l’esenzione dell’IMU, aliquote agevolate IRAP etc.)
riconoscerne il ruolo nella programmazione territoriale e nella gestione dei servizi pubblici locali.

Tra gli interventi previsti, figurano:

il ripristino di esenzioni fiscali per le trasformazioni ancora incomplete nelle 3 Regioni;
il riconoscimento della possibilità per le ASP di ricevere beni confiscatii;
l’accesso a forme di cooperazione con gli enti locali;
l’inclusione tra i soggetti beneficiari di agevolazioni già previste per altri attori pubblici.

Infine, anche alla luce dell’esclusione delle ASP dal conto economico consolidato delle pubbliche amministrazioni, emerge la necessità di pervenire a una quantificazione – oggi mancante o comunque regionalmente frammentata e lacunosa – quanto più precisa e puntuale delle risorse complessivamente immesse nella rete dei servizi sociali. A tal proposito, si ribadisce la competenza, già attribuita dalla legge 15/2009 al CNEL in materia di monitoraggio sui livelli e sulla qualità dei servizi erogati.

I RAPPORTI TRA IPAB/ASP E TERZO SETTORE

Un punto di attenzione merita il tema dei rapporti tra IPAB/ASP e Terzo Settore. Spesso ed erroneamente si è visto nelle IPAB/ASP un soggetto alternativo o concorrenziale rispetto ai diversi soggetti appartenenti al Terzo Settore. Il panorama che si ricava dallo studio del CNEL è invece quello di soggetti che collaborano proficuamente sui territori, in un percorso di complementarità e integrazione, corrispondendo ad esigenze plurime e differenziate di comunità e territori. In questo senso il Ddl, prevedendo espressamente la possibilità da parte degli enti locali di stipulare accordi di cooperazione con le ASP per l’erogazione di servizi sociali, offre ai Comuni e agli altri soggetti pubblici del sistema dei servizi alla persona una ulteriore possibilità di scelta rispetto a quelle già attualmente previste dal codice dei contratti e dal codice del Terzo Settore.